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乡镇政府治理模式的历史演变及其现代取向

   新中国成立60多年来,我国农民政治参与在不同时期以不同的参与方式影响着乡镇政府治理模式的形成。当下,浙江台州乡镇治理转型的现代探索——民主协 商下善治式乡镇政府的本质特征在于,乡镇政府与农民对农村社会公共生活的共同管理,它既体现了政治国家与公民社会的一种新型关系,同时也使国家与农村社会 在乡镇治理中达成全面、积极和有效的合作,进而实现了官治与民治的契合共治。
关 键 词乡镇政府;治理模式;农民政治参与
中图分类号D630.1 文献标识码A 文章编号1007-8207(2013)08-0001-06
收稿日期2013-04-12
作者简介林兴初(1974—),男,浙江温岭人,中共台州市委党校副教授,研究方向为政治学、三农问题。
乡镇治理是国家治理在乡村社会的最直接体现,国家对乡村社会治理的好与坏直接取决于乡镇政府治理的功能,乡镇政府的治理模式直接关乎国家的权 威和合法性基础的建构。就新中国成立以来历次的乡镇改革实践绩效而言,自上而下的中央政府拉动力无疑是至关重的,但自下而上的乡村社会推动力也是必不可 少的,而且依靠农民政治参与力量的推动往往是更为直接有效的方式。
一般而言,农民政治参与水平直接反映着国家整体的政治参与程度和水平,农民政治参与的现代化水平决定着整个国家的政治现代化水平。特别是在当 下的中国,市场化和现代化已全方位渗透到农村和农民生活之中,农村社会不仅面临着“社会国家化”的终结,同时也开启了“国家社会化”的现代转型。农民对乡 镇政府治理功能的需求呈现出前所未有的复杂性和多样性,农民政治参与活动日益增多。一方面,由于作为群体的农民的权利和利益意识不断增强,产生了参与公共 事务的热情;另一方面,农民生活水平的整体提高,也为农民政治参与提供了必的物质条件。1因此,乡镇政府治理如何适时地进行民主改革,健全民主参与 合作机制,主动地回应农民政治参与的现实需求和适应农村社会经济发展的求,增强乡镇政府治理的合法性和有效性,应该成为当下农村基层民主化治理的必然选 择。
基于此,我们试图通过对新中国成立后农民政治参与视角下乡镇政府治理模式的嬗变过程作一历史考察,并着力于乡镇政府权力的重建及其治理功能的现代转型分析,以期为当前乡镇治理提供理论思考。
一、乡镇政府治理模式的历史演变
建国60多年来,我国乡镇政府治理模式的选择始终是围绕着乡镇治理功能(政府权威)而展开的,农民政治参与在不同时期也发挥着不同程度的作用并影响着乡镇政府治理模式的形成。
(一)动员参与下的控制式乡镇政府治理模式(1950~1983年)
控制式乡镇政府治理模式是指乡镇政府处于“绝对权威”时期的治理模式。乡镇政府与农民(农村社会)之间是支配与被支配、命令与服从关系,乡镇 政府拥有绝对的控制权力,并采用自上而下的方式强行推行政策,进而影响农民的生计和控制农村社会。这种状态大致可以分为两个时期。
乡村政府时期(1950~1958年)。政务院在1950年的《乡(行政村)人民政府组织通则》中规定在全国普遍建立乡镇和村级人民政府。 截止1957年底,全国乡镇政府共有120,753个(不包括台湾和西藏的昌都地区)。这一时期,国家对乡镇政权设置明显地反映了中央对乡村社会的渗透和 控制。乡镇治理功能与乡村政治动员是紧密结合在一起的,党政组织几乎是农村社会唯一的整合力量。2(p254)中国共产党在农村社会有效地延用了“政 治动员”的形式,积极发动和支持农民主动参与国家政权的管理和建设。可以肯定地讲,这种还政于民的做法既源于中国共产党对农民的政治承诺(农民支持革命, 共产党给予农民“当家作主”的权力),也来自于巩固新生政权的现实需。在实践中,一方面,中国共产党对乡村社会进行了全方位的政治动员;另一方面,中国 共产党又在乡村社会发起了地毯式的合作化运动,自然而然地就形成了全面主导农民的强大组织系统(合作社),进而彻底地控制了农民的政治参与,使农民参与的 热情大为减退,以致农民政治参与对乡镇治理的影响在不断弱化。
人民公社时期(1958~1983年)。中共中央在1958年通过了《关于在农村建立人民公社的决议》,决定撤销乡镇,实行“政社合一、三级 所有、队为基础”的体制,大力推行人民公社化运动。截止1982年底,全国人民公社共有54,352个。20世纪50年代中后期,随着农业合作化和人民公 社化运动的大规模开展,乡镇组织逐渐演化成为“法力无边的政府”。在这一时期,国家“加速实现共产主义”的最终结果是公共权力肆无忌惮地侵蚀了所有的私人 领域。比如在农村,由于“集权式农村动员体制”的深度影响,农民不情愿地戴上了“社员”的帽子,正是因为“社员”对集体经济组织的经济和人身的依附,决定 了“社员”最终完全丧失了个人的自主权,因此,自上而下的政治运动(群众运动)就是这个时期农民政治参与的首选方式。应该说,这一时期的法律在一定程度上 赋予了农民参与基层治理的政治权利,但农民参与基层治理的能力依然十分有限。在20多年的人民公社时期,基层政权执行有关定期选举的规定仍流于形式,法律 规定“社员”的一切“权利”更多的就是一种虚置的权利,“人民当家作主”的宪法原则在乡村政治生活中还远远没有得到真正体现。在实践中,人民公社替代乡镇 治理虽有利于国家对农村资源的整体利用,但忽视了农民自身利益的增进和农村社会的发展,更多的是一种非理性的政治激情。3因此,当家庭联产承包责任制 开始推行时,人民公社体制也就迅速瓦解,形成了新的农村基层组织权力架构。
(二)被动参与下的牵制式乡镇政府治理模式(1983~2001年)
牵制式乡镇政府治理模式是指乡镇政府处于“权威较高”时期(1983~1992年)和“权威失落”时期(1993~2000年)的治理模式。 就乡镇政府与农民(农村社会)的关系而言,乡镇政府虽然仍具有主导地位,但其影响力已经在弱化,乡镇政府为了实现农村治理功能,交替使用正式权力和非正式 权力,进而牵制农民的生计和农村社会。
  如果说改革开放以前国家权力基本上是同质化的话,那么在当下,国家权力已经出现了异质化现象(具体表现为部门化、地方化和集团化),这对乡镇政府来说 亦不例外。乡镇政府为了自身的利益,在农村治理过程中开始尝试运用多种运作方式以体现治理权威。20世纪80年代末以来,随着农村改革边际效应递减开始显 现,农民负担开始日益加重,期间,乡村干部被称为“三”干部。4(p156)此时,农民面对日益加重的负担,虽有抵触情绪,但乡村干部只通过自身 的努力,还是可以靠强制性手段及时地完成工作任务的。因为,此时的乡镇政府对农民还具有直接或间接的牵制能力,很多时候,乡镇政府就在农民求自己办事时进 行牵制,这就是吴毅先生所提出的“官—民”、“公—私”之间相互牵扯和制约。对于这一时期的农村任务,乡镇政府大多是靠这种“正式权力的非正式运用”来完 成的,并且取得了很好的效果,极大地维护了乡镇政府的权威。然而,在1994年分税制改革后,随着乡镇政府上缴财政任务的绝对数额逐年提高,为了实现对农 村的有效治理,乡镇政府开始被迫向“赢利型经纪人”转变,并最终形成了乡镇权力的“异化”,进而寻租于农民(农村社会),直接导致了农民负担的进一步加 重。与此同时,农民收入的增长开始变得缓慢甚至出现了负增长的状况。乡镇政府与农民(农村社会)的直接冲突由此产生,进而导致了乡镇政府权力合法性危机的 出现,如果说“正式权力的非正式运用”是乡镇政府“权威较高”时期完成上级任务的主手段,那么“非正式权力的正式运用”则成了乡镇政府权威失落的主因 素。5可以说,乡镇政府在这个时期已经逐渐丧失了一级政府所应具备的权力和能力,却又圆满完成上级任务,这就必然导致牵制式乡镇政府治理模式的出 现。
在这个时期,由于体制内权力的“缺位”与体制外权力的“越位”,乡镇政府在很大程度上已经脱离了国家的控制。一方面,乡镇政府是国家治理乡村 社会的直接合法代表,可以动用国家权力对乡村社会事务进行各种“合法的”干预;6(p6)另一方面,乡镇政府的官僚化倾向也日益显现出来,其权力来源 与乡村社会结构(农民利益)已经处于脱嵌状态。乡镇政府在自身利益的驱动和压力型体制下,忙于为上级政府服务的许多乡镇政府处于被动运作的状态,面对农民 所提出来的现实需求问题,即使是有心却也无力去解决。以致在很多乡镇,虽然乡镇政府的干部工作干得很辛苦,但农民群众始终不满意。乡镇政府究竟“做什 么、怎么做”的问题一直没有得到很好的解决。比如在乡镇政府在与县级(上级)政府长期反复的博弈过程中,县级(上级)政府的态度也从开始的反对转变为后来 的“睁一只眼闭一只眼”或者默许的状态;而在与农民的长期反复博弈中,乡镇政府在农民中的形象越来越差,农村工作越来越难开展下去。乡镇政府与县级(上 级)政府、农民的长期反复博弈的结果就是乡镇政府的非法行为越来越多,其存在的合法性和合理性受到了极大的挑战。
(三)主动参与下的钟摆式乡镇政府治理模式(2001年至今)
钟摆式乡镇政府治理模式是指乡镇政府处于“权威转型”时期(2001年以来)的治理模式。即在农村民主化进程不断加快、农民政治参与不断深化 的背景下,乡镇政府开始尝试从被动到主动,从无为到有为,化压力为动力的治理模式转换过程。在这一过程中,乡镇政府治理取向有着明显的偏好,其价值取向开 始在上级政府(部门)与农民(村组织)之间摆动,但其运行轨迹的频率却极不均衡。
自2001年中央试行农村税费改革和2006年取消农业税以来,由于税费改革政策这些约束性的国家制度的介入,其直接结果就是国家在减轻农 民(农村社会)负担的同时却又导致了乡镇治理的新困境,其实质就是乡镇政府财政危机下的治理困境。在这个时期,乡镇政府处于政绩驱动与财力支撑乏力的矛盾 之中,在可支配权力逐渐丧失的前提下却还承担更多的责任,以致乡镇政府处于无所适从的尴尬境地。就乡镇政府与农民(农村社会)的关系而言,诚如吴毅先生 所观察的状况乡镇干部已然从强势的“三”干部演变为“对农民磨嘴皮、向农民套近乎讨好、并求得农民同情”的“讨饭”活计。被全社会公认的农民这个弱势 群体,居然能熟练地运用拖、赖甚至是抗的方式拒交税费,而同样为世公认具有强大行政功能的乡镇政府,面对农民的拖欠竟毫无办法,成了人见人欺的软柿子。 7当下,许多乡镇政府开始进行治理模式转换的探索,并开启了由权威型政府向服务型政府转变的新时代,就是基于“权力小、责任大、能力弱”这种尴尬状况 的现实选择,其目的就在于重新确立乡镇政府新的权威。
在这个时期,一方面,在不断深化的乡村民主化进程中,自下而上的农民政治参与不管是在内容上,还是在形式上都开始变得越来越规范化和多样化, 并呈现出组织化的倾向。比如村民自治制度,“民主恳谈”方式,信访活动,抗争性参与等。这些政治参与基本上是农民自发的且不是习惯性的,大多数农民的参与 就是为了维护自身利益。但在多年的实践中,农民已经学会了熟练运用各种方式来参与乡村政治,并开始理性地参与到政治活动中来。而就目前而言,农民政治参与 还不能对乡镇政府治理产生决定性的影响,但已表现出对乡镇政府权力运作进行有选择的抵制,例如以浙江台州“民主恳谈”为形式的农民政治参与对当地的乡镇政 府权力运行轨迹就产生了很大的影响,也受到了高层领导的极大关注。可以说,农村社会“权”与“利”的分配机制正发生着微妙的变化,乡镇政府与农民(农村社 会)开始尝试着民主协商合作。另一方面,自上而下的农村税费改革是国家通过对农村分配关系和经济利益格局的有效调整,试图挽救国家在乡村社会治理的危机, 进而使国家合法性(权威)在乡村社会得以重建的一种尝试,其实质就在于国家在体制内尝试还权于农民(农村社会),这与现代国家发展趋势无疑是相吻合的。因 此,不管是自下而上的农村政治参与还是自上而下的国家强制推动,其根本出发点就是规范乡镇政府的行为和实现乡镇治理功能的现代转换。
二、民主协商下的善治式乡镇政府乡镇政府治理模式的现代取向
  当下,社会发展使乡村社会结构得以完整重塑,越来越多的农民开始以联合的方式组成集团以表达他们的利益诉求,8基于此,有些乡镇(浙江台州)开始 注重充分利用现有的政治资源,在坚持村民自治制度的基础上进行机制创新,科学设计“协商民主”的程序,有效引导农民群众的有序政治参与,不断推进乡镇治理 从“体制外到体制内”的渐进式改革,使乡镇治理更加符合时代形势的发展变化,并致力于实现“国家—乡镇政府—农村社会”三者之间的“合作主义”治理模式。 在此,我们称之为民主协商下的善治式乡镇政府治理模式,其本质特征在于乡镇政府与农民对乡村社会公共生活的共同管理,它体现的是政治国家与公民社会的一种 新颖关系。9(p2-3)
(一)以乡村政治民主化来实现国家权力在农村社会治理中的合法性
众所周知,乡镇政府权力是国家权力的最前沿,直接面对农民,更是国家权力与乡村社会权力互为渗透、互为影响的联接点,国家在地方治理中的关键 就在于乡镇。传统理论认为,在农村社会治理中,实际上存在乡政管理和村民自治权力的影响,这两种权力在具体运作过程中形成了一种此消彼长的博弈关系,以农 民政治参与为主的民主化进程是在农村压力下乡镇政府权力让步的结果,乡镇政府在民主化的进程中大多扮演着消极被动的角色。而在当下,乡镇政府治理功能的发 挥已经不仅仅局限于国家体制层面的压力,而且开始受制于农村社会内生性因素的变化。浙江台州的乡镇政府治理开始日益重视农民的愿望和诉求,并在原有制度框 架内进行技术层面的改良(比如“民主恳谈”),主动引导农民的政治参与,通过功能调整来缓释农民政治参与导致的压力。这对农民来说,是试图对现有乡镇政 府权力运行的轨迹施加自己的影响,但更多的还是适应社会变革以寻求自身生存与发展空间的理性选择;而对乡镇政府来说,不仅能够很好地满足了农民政治参与的 现实需,而且能够适应乡村民主化进程的求,这是乡镇政府自身权力运作的时代性内在需求和农村社会民主化进程中的现实诉求地产物。
就目前而言,浙江台州乡镇治理模式的转换,其旨就在于明确乡镇政府权力渗透的边界和村民自治权力的边界,在法治轨道上实现这两种权力的对接 和协调运行,以缓解农民群众与乡镇政府之间存在的张力,使各自权限尽可能明确。在此基础上,还尝试强化乡镇政府权力的国家体制规范约束,保持农村公共权力 体系内在张力的动态平衡,以实现农村社会与乡镇政府的良性运行。可以说,农民政治参与一方面使农民的合法权益得到了一定的维护,有力地推动了农村基层政治 民主化进程,激活了乡镇政府权力为农民提供公共服务和福利的功能;另一方面,也使得国家权力在一定程度上重新控制了乡村社会,并形成了新型的乡村控制机 制,增强了国家权力对乡村社会的渗透能力,更为重的是,增强了国家权力在农村社会治理的合法性。
(二)以乡镇政府主体化来主动回应农民现实需求的有效性
如果说,在计划经济时代,国家垄断和无序的群众运动对农民(农村社会)生活所造成的影响是深远的,那么,在市场经济时代,在国家权力还不能完 全有效抵达乡村之时,如果国家完全放权,就很容易形成黑恶势力以暴力来直接“虚拟”国家权力职能,导致乡镇政府“软政权化”10现象的出现,这也同样 会阻碍中国农村和谐社会建设的进程。因此,在农村社会治理中必须牢固确立乡镇政府的主体地位,这也是至关重的。
就当前浙江台州乡镇政府治理模式的转型来看,这是在乡镇政府主导下农民积极的政治参与,是一种将协商对话前置于政治制度的做法,解决了一个事 先酝酿和知情权落实的问题,顺应了农民群众参与到农村治理诸项事务之中以维护自身的经济利益和政治权利的现实求。农民政治参与并不是改变乡镇政府权威 来源,而是约束和规范乡镇政府权力。这从表面上看似乎是削弱了乡镇政府的权力,而实际上应该是国家尝试在体制内还权于农民(农村社会),探索实现“国家 —乡镇政府—农村社会”三者之间的协商合作治理。从实践来看,浙江台州的农民对乡镇政府的求是“有所为有所不为”,既不希望乡镇政府过多地去干预他们正 常的生产生活,又渴望其能提供必的公共服务和安全保障。一方面,农民既不希望乡镇政府行为是自利性的“越位”,而使乡镇政府成为“赢利型经纪人”;另一 方面,农民更不愿意乡镇政府的行为是选择性的“缺位”,而使乡镇政府产生“消极行政”。实质上,就是让乡镇政府实现功能“归位”,即乡镇政府在提供公 共物品上“积极行政”、“有所为”,为农民在生产生活和公共活动上提供保障和创造条件,主动承担起予民休养生息、使民安居乐业的重任。因此,乡镇政府治理 只有融入到农民(农村社会)生活中去,主动适应农村社会经济发展的现实求,积极拓展参与渠道,让农民能够充分地参与到乡镇政府处理的各种公共事务中来, 形成新型的、多元的协商合作治理机制,才能为农民和农村社会发展提供更好的公共产品和公共服务,从“管治”转向“服务”、从“汲取”(乡村资源)转向“供 给”(公共产品)。11在此,国家必须加强顶层设计,真正实现乡镇政府“事权”与“财权”的统一,在有效地满足农民(农村社会)需求的同时,也能使 乡镇政府权力运行实现规范化、程序化和制度化,从而发挥出最佳的乡镇治理功能。
(三)以农民政治参与有序化来保障全程监督乡镇公共管理的透明性
不可否认,农民政治参与不仅是一个民主实现的过程,而且是一个自我管理的过程,同时还是一个国家权力向乡村社会权力回归的善治过程。农民政治 参与是乡村社会发展的内在需求,但不是乡村社会能够自发完成的。在工业化和城镇化的过程中,农民政治参与对农民发展的意义呈现出了前所未有的互动深度,其 政治参与日益呈现出自主性和理性化的趋势,但农民表达自己利益的渠道尚未真正畅通,参与机制也远没达到完善的境地,这就需国家通过合法性权威加以引导, 使农民能够通过合法性程序有效、完整、准确地表达其意志。因此,处于东部沿海发达地区的浙江台州农民在生存需得到充分满足后,开始由生存理性演进为发展 理性,表现为农民对生产领域扩展、生命形态完善、生活质量提高、社会身份改善、社会地位提升有了更高追求。在此社会背景下,自下而上的社会权力构造将显 得更有意义,而浙江台州乡镇治理的转型无疑是对此作出的一种积极回应,并且通过多年的实践形成了一套科学的机制,具有样本借鉴作用。
  毋庸置疑,有序的政治参与是现代国家治理所必需的,这对中国来说,一方面,通过开放政治领域引导民众参与公共事务来解决社会发展问题,以满足民众的 基本政治需求;另一方面,还在公共参与的程序和形式上加以适当、有效的限制,以确保乡村社会秩序的和谐稳定。浙江台州乡镇治理的转型就是在建立健全农民 政治参与机制、满足农民政治参与的愿望(扩大农民参与公共事务和政治生活的范围)、提升农民参与水平等方面做了大量具体、细致的工作,使农民能够对乡镇政 府进行有效的监督,实现了农民政治参与的有序化和乡镇政府权力有效运行的顺利对接,有利于建立真正意义上的互惠信任合作机制,使乡镇的公共管理变得更加透 明。这种尝试无疑与善治理论所强调的政府与公民社会的合作、自上而下的管理与自下而上的参与显然是不谋而合的,这将对今后中国乡镇治理的现代转型有着极为 深远的影响。
一般而言,政治参与就是政府与公民相互控制的行为过程。因此,如何协调和控制政治参与,应该是政府与公民两方面因素共同作用的结果。而就乡镇 治理而言,当下,农民政治参与虽然对国家与乡村关系的重新界定产生了一定的影响,并对乡镇政府权力的传统运作模式提出了新的挑战,但这并不意味着乡镇政府 体制会发生诱致性的自我变迁。由于国家与社会之间客观存在的内在张力,决定了在农村治理中乡镇政府的行政控制与农村社会自治就不可避免地存在着某种结构性 紧张,乡镇政府与农村社会之间的关系在相当长的时期内仍将处于一种体制性紧张乃至冲突状态。但社会不会长期任由与之不相适应的制度所控制,它或迟或早会迫 使制度朝着更适合其发展的方向进行变革,变革的导因必然是深植于现实的乡村经济社会当中,变革的推动力又将是来自中共中央,变革的实施者依然又是乡村政 府。12(p447)
从一定意义上看,浙江台州乡镇治理的转型是各方在共同认可的规则基础上进行协商,是对个体利益多元化的认同和异己权利的尊重,改变了以往“我 命令你执行”的单向管理模式,拓宽了农民民主参与乡镇政治的渠道,形成了乡镇政府与农民(农村社会)一起研究、共同管理、双向互动的新型农村社会治理模 式, 即从过去的政府管制型向现在的民主治理型转变,并逐渐演变为以民主参与、民主决策、民主监督为核心,以“对话、协商”为特征的乡村治理模式。13这种 新型的、多元的民主合作农村治理机制,能够使农民(农村社会)能够与乡镇政府在同一平台上进行有序的“讨价还价”,农民对乡镇政府的作为已经不是原先的完 全被动地接受,而是能够进行有选择地抵制,14进而使国家与农村社会在乡镇治理中达成全面、积极和有效的合作,从国家控制与社会自主的维度合理界定了 国家(政府)与社会(公民)的组织边界与功能边界、实现了官治与民治的契合共治,15最终为农村社会的稳定与和谐发展提供必条件,从而实现农村社会 的善治。
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